Comitati ed enti pubblici nel sistema civile

di Antonio Marchese

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Sommario

  1. Comitati ed enti pubblici: dialogo tra dottrina e giurisprudenza
  2. Comitati ed Enti in generale
  3. La responsabilità e la legittimazione
  4. La responsabilità dei componenti
  5. Cause di estinzioni degli enti riconosciuti
  6. Cause di estinzioni degli enti non riconosciuti

  

  1. Comitati ed enti pubblici: dialogo tra dottrina e giurisprudenza

La fonte dei comitati risiede nell’atto costitutivo ed ha natura di contratto plurilaterale con comunione di scopo. I membri che costituiscono il comitato possono essere anche gli Enti pubblici.

Al comitato, per la realizzazione del suo scopo, pervengono dall’esterno offerte che costituiscono il patrimonio, cioè degli oblatori, che risultano terzi rispetto ai componenti del comitato e rispetto agli atti di gestione che questi hanno posto in essere, per il raggiungimento dello scopo comune[1].

Dalla qualificazione giuridica del negozio di conferimento dei beni al comitato, discendono conseguenze in ordine sia alla titolarità dei fondi raccolti e sia alla responsabilità degli amministratori. La dottrina più accreditata è concorde nel qualificare l’oblazione come un contratto traslativo a titolo gratuito[2].

La Corte di Cassazione ritiene che un comitato di enti pubblici, costituisce in assenza della personalità giuridica, un’entità privatistica e l’esistenza di un fondo per il raggiungimento di un fine prescindendo dalla modalità di raccolta dei fondi.

Il comitato ha di conseguenza la titolarità piena e diretta dei rapporti patrimoniali (beni mobili ed immobili) e quindi risponde delle obbligazioni assunte dai suoi rappresentanti. Tuttavia la responsabilità degli enti pubblici componenti un comitato, non è uguale agli altri componenti, ma è limitata agli impegni finanziari assunti con deliberazioni autorizzate[3].

I comitati si compongono del programma, della raccolta dei fondi e dell’erogazione degli stessi fondi per uno scopo determinato[4]. Per il programma vale il principio delle libertà di forma[5].

Il comitato è un ente di fatto, per la cui esistenza è necessaria la volontà degli organizzatori[6]. Per la raccolta dei fondi è sufficiente l’esistenza dell’organizzazione affinché l’ente abbia rilevanza giuridica e risponde delle obbligazioni assunte.

Il riconoscimento dell’ente come soggetto di diritto non coincide con la qualificazione dell’ente in comitato, ma occorre l’attività di raccolta, la quale caratterizza il comitato rispetto agli altri enti di fatto.

Le oblazioni dei sottoscrittori, sono considerati come elemento caratteristico dei comitati[7], la provenienza dall’esterno è stata considerata come elemento essenziale[8].

I beni offerti dai sottoscrittori costituiscono il patrimonio che è vincolato alla realizzazione dello scopo[9].  

Il comitato diviene proprietario dei fondi raccolti[10] ed ha la capacità di acquistare beni (mobili ed immobili) tramite i suoi organi e non è necessaria una investitura in forma scritta per tale attività. Ai fini della trascrizione o si applica analogicamente l’art. 2659 C.c., che prevede l’intestazione dei beni direttamente alle associazioni non riconosciute[11] o si opera un’intestazione fiduciaria con l’obbligo per il titolare di conservare il bene e di non trasferirlo ad altro soggetto[12].

L’attività di raccolta esercitata dai promotori pone delle evidenti analogie tra i comitati e le associazioni non riconosciute. La dottrina maggioritaria[13] opera una distinzione tra la fase di raccolta dei fondi improntata sul modello di ente associativo e la fase dell’erogazione improntata sull’esistenza di un patrimonio destinato ad uno scopo. Difatti per l’integrazione analogica della disciplina dei comitati, si ricorre alle norme che regolano le associazioni non riconosciute con riferimento all’attività di raccolta ed alle disposizioni che disciplinano le fondazioni per la seconda fase.

Il rapporto tra i comitati, le associazioni e le fondazioni, è stato esaminato con riguardo all’ipotesi di acquisto della personalità giuridica e della conseguente trasformazione del comitato[14].

Il riconoscimento del comitato costituisce un perfezionamento della fattispecie che inizia con la costituzione dell’ente di fatto[15].

La conclusione della trasformazione dell’ente di fatto in ente riconosciuto implica la continuità della stessa situazione soggettiva che si trasmette dal primo al secondo, configurandosi in tal modo una sorta di conservazione[16].

L’estinzione del comitato potrà avere luogo qualora lo scopo sia stato raggiunto o sia divenuto impossibile[17] o l’impossibilità sia stata determinata dall’espressa volontà degli organizzatori.

L’art. 40 C.c. stabilisce il principio per cui solo i soggetti che si occupano della raccolta e della gestione dei fondi rispondono della conservazione e dell’impiego, escludendo così la responsabilità dei componenti del comitato che non prendono parte alle attività menzionate.

La dottrina rinviene nell’art. 40 C.c. una fattispecie che comprende i soggetti indicati dallo statuto o dal programma come gli organizzatori e tutti coloro che si inseriscono di fatto nell’amministrazione dei fondi. In dottrina prevale la tesi che porta ad equiparare la posizione formale dei soggetti indicati dalla stessa disposizione[18] a quella assunta nelle associazioni non riconosciute dagli amministratori[19] o a quella degli amministratori di una fondazione[20]. La posizione dei promotori e degli organizzatori del comitato e di coloro che hanno assunto la gestione dei fondi, è assimilata a quella degli amministratori dell’associazione[21] o a quella degli amministratori della fondazione[22].

Secondo una dottrina i promotori e gli organizzatori assumono una responsabilità verso l’ente, la quale può essere fatta valere[23] dal commissario straordinario, dai liquidatori o dai nuovi amministratori, previa autorizzazione dell’autorità amministrativa[24].

Una dottrina contraria[25], sostiene che le azioni di responsabilità sono deliberate dall’assemblea e sono esercitate dai nuovi amministratori o liquidatori[26].

Un’altra dottrina sostiene che la responsabilità opera verso gli oblatori[27]e verso i beneficiari[28].

Nel comitato rispondono delle obbligazioni assunti personalmente e illimitatamente tutti i componenti, senza distinzioni tra chi ha agito e chi non ha agito[29].

Il Tribunale di Civitavecchia ha sostenuto in una sua pronuncia che non rispondono delle obbligazioni i membri di un comitato che dimostrano che le obbligazioni sono state assunte da alcuni di essi senza però il consenso degli altri[30].

La responsabilità si estende a tutti i componenti anche se nello svolgimento dell’attività è mancato il riferimento al comitato, purché i componenti stessi le hanno conosciute e ratificate[31]. Una dottrina ritiene che la responsabilità dei membri onorari è esclusa[32], mentre è salva quella degli enti pubblici, purché l’adesione al comitato è legittima[33].

La responsabilità personale e solidale dei componenti ed è di tipo sia negoziale e sia extra-negoziale[34]. Una parte della dottrina[35], ritiene che debbono applicarsi i principi di cui all’art. 2043 ss. C.c.

I sottoscrittori sono tenuti solo alle oblazioni promesse, per la validità delle quali è superfluo sia l’atto pubblico e sia la consegna[36].

Tali tesi introduce questioni ancora dibattuti difatti non è pacifico, da un lato se l’amministratore di un’associazione non riconosciuta, sia responsabile ex art. 37 C.c. nel caso non abbia agito in nome e per conto della stessa e dall’altro non è stato accolto il concetto di fondazione non riconosciuta.

L’art. 40 C.c. deve pertanto essere superato giacchè pone gli organizzatori e i gestori dei fondi raccolti come due figure distinte. L’organizzazione della raccolta e la gestione dei fondi costituiscono due fasi distinte alle quali possono corrispondere due diverse fattispecie.

Dalla raccolta dei fondi, rispondono gli organizzatori, ai quali gli oblatori si sono affidati, mentre dalla gestione dei fondi rispondono gli organizzatori e chiunque risulti amministratore dei fondi stessi.

 

  1. La responsabilità e la legittimazione

Dalla norme in esame, non è agevole l’individuazione dei soggetti legittimati ad agire in caso di responsabilità dei componenti il comitato.

La dottrina maggioritaria ritiene che il soggetto preposto ad esercitare il controllo, la vigilanza e di conseguenza l’azione di responsabilità verso gli organizzatori sia l’autorità governativa[37].

L’art. 2, Co. 2, L. 17 Luglio 1890, n. 6972, sottopone i comitati alla sorveglianza dell’autorità pubblica al fine di impedire abusi della pubblica fiducia.

Mentre è più controversa la legittimazione ad agire degli oblatori, i quali perdono con l’atto d’oblazione, ogni controllo sui beni offerti[38], mentre secondo altri gli oblatori conservano la proprietà dei beni conferita[39]. Non pare che la legittimazione passiva sia alternativa rispetto a quella degli oblatori, considerando l’interesse che questi conservano alla realizzazione del programma del comitato. La rilevanza dell’interesse alla realizzazione del programma, ha portato alcuni autori[40] ad ampliare la categoria dei legittimati fino a ricomprendervi coloro che risultano i beneficiari dell’attività del comitato, in relazione allo scopo annunciato. Non è da escludere la legittimazione ad agire del comitato, che può stare in giudizio ai sensi dell’art. 41 C.c. e gli amministratori rispondono nei confronti del comitato secondo le regole del mandato.

Dall’art. 41 primo Co. C.c. si desumono tre proposizioni e cioè che il comitato può ottenere la personalità giuridica, l’obbligo di natura patrimoniale dei componenti del comitato ed infine la responsabilità personale[41], che può non sussistere per la mancanza di impegni di carattere patrimoniale o per il venir meno del riconoscimento dell’Ente.

I componenti del comitato rispondono personalmente delle obbligazioni, senza che sia loro accordato il «beneficium excussionis» e senza distinzione tra chi ha agito e chi non ha agito per conto dell’Ente[42]. I componenti responsabili si distinguono dai sottoscrittori obbligati ad effettuare le oblazioni promesse.

La rappresentanza processuale e sostanziale del Comitato spetta solo al Presidente[43] che presiede il comitato e non a chi presiede l’organo esecutivo[44].

La rappresentanza, diversamente, spetta alle persone indicate nello statuto o a quelle a cui l’assemblea ha attribuito tale potere. In mancanza spetta disgiuntamente a ciascun membro del comitato[45], sulla base di un mandato che ciascun componente conferisce e riceve dagli altri[46] o sulla base delle regole della società semplice[47].

 

  1. La responsabilità dei componenti

I terzi creditori del comitato non possono conoscere l’organizzazione interna e la consistenza patrimoniale del comitato giacchè esso è mancante di ogni forma di pubblicità legale. La responsabilità prevista dall’art. 41 C.c., è ispirata al principio dell’affidamento dei soggetti terzi rispetto al comitato[48].

La partecipazione al comitato di enti pubblici ha trovato una disciplina diversa rispetto a quella relativa alla sottoscrizione delle oblazioni.

La Corte di Cassazione ha affermato[49], che anche in assenza di una valida deliberazione che autorizzi l’ente pubblico ad assumere oneri finanziari, l’appartenenza di fatto dello stesso ente al comitato, è sufficiente a creare l’affidamento del terzo. Di tal che l’Ente pubblico dovrà far fronte alle obbligazioni assunte dal comitato.

La Corte di Cassazione ha precisato[50] però, che l’applicabilità dell’art. 41 C.c. all’ente pubblico trova un limite negli impegni finanziari che lo stesso ente ha deliberato di assumere.

La responsabilità dei componenti non è delimitata alle solo obbligazioni di fonte negoziale[51]. La giurisprudenza difatti non trova cause impeditive all’estensione della responsabilità personale dei componenti per le obbligazioni nascenti da fatto illecito. La Corte[52], difatti ha stabilito che l’unico requisito affinché possa configurarsi la responsabilità personale dei componenti, è rappresentato dalla sussistenza di un’obbligazione per conto del comitato verso terzi.

 

  1. Cause di estinzioni degli enti riconosciuti

Il comitato si può estinguere per raggiungimento dello scopo o per scopo dichiarato irragionevole o per insufficienza dei fondi al perseguimento dello stesso scopo[53].

Le menzionate ipotesi non hanno carattere tassativo, difatti anche la volontà degli organizzatori può determinare l’estinzione dell’ente, facendo venir meno l’elemento personale.

Tra le cause di estinzioni del comitato distinguiamo quelle convenzionali previste dello statuto e quelli legali, il conseguimento o la sopravvenuta impossibilità a conseguire lo scopo. Il verificarsi di una causa di estinzione non comporta «ipso iure» la sua estinzione; a tale proposito si distinguono gli ente riconosciuti dagli enti non riconosciuti.

Negli enti riconosciuti, la causa di estinzione deve essere dichiarata dall’autorità governativa, su istanza di qualunque interessato o anche d’ufficio.

Il provvedimento è comunicato agli amministratori e al Presidente del Tribunale che ne ordina l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche[54] e tale iscrizione ha efficacia costitutiva[55].

La dichiarazione di estinzione non comporta l’immediata fine dell’ente ma apre una fase transitoria di liquidazione nella quale è preclusa agli amministratori di compiere nuove operazioni[56].

Difatti la dichiarazione governativa di estinzione circoscrive lo scopo dell’ente alla preparazione e alla realizzazione della liquidazione. Gli amministratori, a seguito della comunicazione del provvedimento governativo di estinzione dello stesso ente o dal momento in cui è stata adottata la deliberazione di anticipo scioglimento, non possono compiere nuove operazioni, ossia atti che non siano compatibili con le finalità della liquidazione. Possono in questa fase essere validamente compiuti gli atti di ordinaria amministrazione tendenti alla mera gestione e alla conservazione del patrimonio[57]. La dichiarazione governativa di estinzione determina il passaggio alla fase della liquidazione in cui si provvede alla sorte dei beni che facevano parte del patrimonio e alla definizione dei rapporti giuridici pendenti[58].

Il procedimento di liquidazione[59], si svolge sotto la sorveglianza del Presidente del Tribunale del capoluogo della provincia in cui è stata registrata la persona giuridica[60].

I liquidatori nominati dal Presidente del Tribunale[61] o dall’assemblea che ha deliberato lo scioglimento ovvero nelle forme previste dall’atto costitutivo o dallo statuto[62], possono essere uno o più di uno, nel secondo caso deliberano a maggioranza[63].

A seguito della conclusione della fase di liquidazione, cioè realizzato l’attivo del patrimonio ed eliminato il passivo, il Presidente del Tribunale ordina la cancellazione dell’ente dal registro delle persone giuridiche[64].

La definitiva estinzione dell’Ente si ha solo con la chiusura della liquidazione. L’evento formale della cancellazione, è condizione necessaria, ma non è sufficiente all’estinzione, infatti occorre la definizione di tutti i rapporti facenti capo all’ente e in particolare che i liquidatori non abbiano taciuto l’esistenza di altri creditori oltre a quelli soddisfatti, differentemente l’ente nonostante la sua formale cancellazione, non potrà considerarsi estinto ed i creditori insoddisfatti potranno sempre agire contro lo stesso comitato, mentre le cause pendenti durante e al momento della cancellazione non subiranno alcuna interruzione[65].

Il procedimento di liquidazione prevede la predisposizione di un inventario dei beni, la distribuzione degli stessi, la riscossione dei crediti, il pagamento dei debiti e la redazione di un bilancio finale di liquidazione.

I liquidatori operano sotto la sorveglianza del Tribunale[66].

La cancellazione dell’ente dal registro delle persone giuridiche è ordinata dal presidente del Tribunale dopo la chiusura della liquidazione[67].

I beni residui sono devoluti in conformità all’atto costitutivo ed allo statuto[68] o, in mancanza, secondo le disposizioni previste dalla delibera di scioglimento. Nel caso quest’ultime fossero mancanti, provvede l’autorità governativa. Le norme relative alla liquidazione delle associazioni riconosciute non sono applicabili in via analogica agli enti non riconosciuti[69].

 

  1. Cause di estinzioni degli enti non riconosciuti

Le associazioni non riconosciute possono procedere autonomamente con i loro organi interni alle attività di liquidazione, ma se l’autorità giudiziaria nomina dei liquidatori, questi ultimi rappresentano l’Ente, giacchè in tal caso è applicabile la disciplina prevista per la liquidazione del patrimonio delle persone giuridiche, soggetta a quella dettata per la liquidazione coatta amministrativa[70].

La Corte di Cassazione[71], ha ribadito che “..alle associazioni non riconosciute non si applicano analogicamente le norme dettate per lo scioglimento delle associazioni riconosciute….” e, pertanto, le prime possono procedere alle attività di liquidazione tramite i rappresentanti in carica alla data di scioglimento, in regime di «prorogatio»; la nomina dei liquidatori dell’Autorità Giudiziaria, comporta peraltro che questi ultimi sono legittimati a rappresentare l’ente in luogo degli amministratori prorogati[72].

L’atto di scioglimento di una associazione non riconosciuta che al momento della deliberazione, sia ancora titolare di rapporti giuridici pendenti, non determina l’estinzione dell’associazione, che resta in vita finché detti rapporti non siano definiti[73]. Alla definizione devono procedere gli organi ordinari dell’associazione – i quali rimangono in carica per tale fine, anche in regime di «prorogatio», conservando il diritto di agire giudizialmente per la tutela dei diritti dell’associazione[74].

 

Note

[1] TAR Lazio, III, 2483/1997 – TAR 1997, I. 3907.

[2] GALGANO 1987, 438, che ipotizza un riscontro di tipo pubblicitario o propagandistico.

[3] CASS. 14453/2006, Mgc, 2006, 6 – CASS. 13338/2001, Fa, 2001, 258.

[4] Art. 39 C.c.

[5] CASS. 601/1951

[6] CASS. 601/1951

[7] AURICCHIO.

[8] CASS. 3898/1986

[9] POGGESCHI, Le associazione e gli altri gruppi con autonomia patrimoniale nel processo, Milano, 1951, 115 – AURICCHIO, 1960, 762.

[10] CASS. 3898/1986, G.I. 1987, I, l.1016 – BASILE, 1982°- 345, parla di una proprietà quiescente – AURICCHIO, 1960, 758, ritiene si tratti di proprietà collettiva.

[11] Art. 37 C.c.

[12] CASS. 13338/1999.

[13] GALGANO 1958, 105 – GALGANO 1963, 172 e ss.

[14] CASS. 4902/1977.

[15] CASS. 3898/1986.

[16] CASS. 4902/1977 – CASS. 3898/1986.

[17] CASS. 601/1951.

[18] Art. 40 C.c.

[19] AURICCHIO 1960, 759.

[20] GALGANO 1987, 440.

[21] AURICCHIO, 1960, 756 – BIANCA, op ult. Cit. 375.

[22] GALGANO, 1976, 4.

[23] Art. 25 disp. Att. C.c.

[24] GALGANO, 1988, 303.

[25] TAMPURINO, op cit., 515.

[26] Art. 22 disp. Att. C.c.

[27] RESCIGNO, Manuale, cit. 225 – MESSINEO, op. cit. I, 311 – BASILE, 1982b, 349.

[28] BIANCA, ult. Cit. – contrario, AURICCHIO, 1960, 761 – GALGANO, Delle Persone giuridiche, COM. S.B., Libro primo delle persone e della famiglia, Artt. 11-35, Bologna-Roma, 1969, 234 e BASILE, 1982b, 349; per i quali la tutela nei confronti dei beneficiari e nei termini di interesse legittimo, così come per i beneficiari della fondazione.

[29] CASS. 134/1982, G.I, 1982, I, l 1538.

[30] TRIB. Civitavecchia 20/11/2003, G. Rom, 2004, 56.

[31] CASS. 2561/1973, G ROM 1974, I, l, 1207.

[32] AURICCHIO, 1960, 759; e, in Giurisprudenza, TRIB. Roma del 20.07.1959, T. ROM, 1960, I, 285 – TRIB. Salerno 26.03.1948, D GIUR, 1948, 264.

[33] BASILE, 1982b, 351.

[34] CASS. 134/1982, GI, 1982, I, l, 1538 – CASS. 2013/1966, GC, 1967, I,57l; e, in tal senso GALGANO, 1976, 3.

[35] BASILE, 1982, 9.

[36] CASS. 846/1956, GI, 1957, I, l, 258 – RESCIGNO, l cult. Cit..

[37] FORCHIELLI 1954, 116 – GALGANO 1967, 303.

[38] FERRARA 1938, 331.

[39] MESSINEO 1950, 306 – qualifica gli organizzatori come mandatari degli oblatori.

[40] BIANCA 1983, 373.

[41] CASS. 3787/1958.

[42] CASS. 2013/1966.

[43] Art. 41 secondo Co. C.c.

[44] CASS. 2013/1966, GI, 1968, I, 221 – CASS. 2113/1966; GC, 1967, I, 80.

[45] TRIB. Roma 20/07/1959 – T. ROM, 1960, I, 285.

[46] CASS. 835/1966, F.I, 1966, I, 1282.

[47] GALGANO, 1988, 308.

[48] CASS. 4493/1956.

[49] CASS. 601/1951 – CASS. 4493/1956 – CASS. 4290/1957.

[50] CASS. 3787/1958.

[51] Art. 41 C.c.

[52] CASS. 2012/1966 – CASS. 134/1982.

[53] Art. 42 C.c.

[54] Art. 10 disp. att. C.c.

[55] AURICCHIO 1958, 914.

[56] Art. 29 C.c.

[57] CASS. 41/1959.

[58] CASS. 41/1959 – CASS. 646/1962 – CASS. 1419/1977.

[59] Art. 21, disp. di att. C.c.

[60] Art. 12, disp. Att. 1° Co. C.c.

[61] TRIB. Padova 21.04.1988, Soc., 1988, 758.

[62] Art. 11, disp. Att., 1 e 2 Co. C.c.

[63] Art. 12 disp. Att. 2° Co. C.c.

[64] Art. 20 disp. att. C.c.

[65] GALGANO 1969, 363.

[66] Art. 12 disp. att. C.c.

[67] Art. 20 disp. att. C.c.

[68] Art. 31 C.c.

[69] CASS. 5925/1987

[70] TRIB. Roma 26/06/2013

[71] CASS. 5738/2009.

[72] CASS. 5738/2009.

[73] CASS. 5925/1987.

[74] Artt. 11 e 21 disp. Att. C.c.

 

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