di Anastasia Palma
La peculiarità del caso vagliato dal Consiglio di Stato, sezione VI, con sentenza 23 settembre 2025, n. 7472 involge due profili ascrivibili alla materia disciplinare del dipendente pubblico: la natura della sospensione cautelare dal servizio in attesa della conclusione del procedimento disciplinare e i confini di operatività dell’esimente del whistleblowing di cui all’art. 54 bis del d. leg n. 165 del 2001.
Con riferimento al primo profilo, il Consiglio di Stato ha chiarito che La sospensione cautelare dal servizio non integra la fattispecie della misura disciplinare, mentre costituisce atto di ordinaria amministrazione, poiché ha un assetto provvisorio e strumentale ed è finalizzata a gestire il rapporto di lavoro in attesa della conclusione del procedimento disciplinare, con la conseguenza che essa non richiede la competenza prevista per le misure disciplinari. La scelta di sospendere in via cautelare il dipendente in pendenza di procedimento disciplinare è ascritta alle valutazioni discrezionali dell’amministrazione e la possibilità di una soluzione alternativa, ove pure ipotizzabile, non dà luogo a soluzioni obbligate.
In via generale la sospensione cautelare, espressione del potere direttivo ed organizzativo di parte datoriale mira a garantire lo svolgimento ordinario dell’attività aziendale in presenza di fatti che rendono necessario il temporaneo allontanamento di un dipendente in servizio. Concretizzandosi in una manifestazione del potere direttivo può essere disposta unilateralmente dal datore di lavoro anche in assenza di una specifica disciplina legale o contrattuale, anche se, in diversi casi è regolata dalla contrattazione collettiva. È bene distinguere e, pertanto, non confondere la sospensione cautelare dalla sospensione dal servizio e dalla retribuzione prevista dall’art. 7 St. Lav. Quest’ultima, infatti, consta di una sanzione disciplinare, ma è una misura di natura provvisoria e strumentale all’accertamento di possibili responsabilità penali o disciplinari del dipendente, di norma di gravità tale da determinare il licenziamento per giusta causa. Così, possono enuclearsi una serie di conseguenze derivanti dalla natura non disciplinare della sospensione cautelare. Innanzitutto, alla sospensione cautelare non si applica l’articolo 7 St. Lav. che procedimentalizza l’esercizio del solo potere disciplinare e, quindi, non deve essere preceduta da una formale contestazione di addebito potendo essere disposta contestualmente a quest’ultimo (non concretizzandosi in una sanzione disciplinare non trova operatività, evidentemente, il limite di dieci giorni di cui all’art. 7, comma 4, L. n. 300 del 1970). Dal punto di vista effettuale, la sospensione cautelare esplica i suoi effetti soltanto per il periodo di tempo necessario all’esaurimento del procedimento penale o disciplinare o di una sanzione conservativa. Inoltre, la sospensione cautelare non priva il lavoratore del diritto alla retribuzione, risolvendosi in una sospensione dell’obbligazione lavorativa, ma non anche dell’intero rapporto di lavoro. Ne deriva, pertanto, che durante il periodo di sospensione cautelare il dipendente matura ogni altro diritto collegato all’anzianità di servizio, anche se la giurisprudenza (Cass. 8 gennaio 2003, n. 89; Cass., Sez. Un., 3 luglio 1997, n. 4955) è concorde nel ritenere che il contratto collettivo possa eventualmente anche sospendere l’obbligazione retributiva, se lo preveda espressamente. (Cfr. Diritto dei lavori e dell’occupazione, G. Santoro Passarelli). .
Con specifico riguardo al pubblico impiego contrattualizzato l’art. 55 ter del d. lgs n. 165 del 2001 nel regolare i rapporti tra procedimento penale e procedimento disciplinare contempla la possibilità di adottare nei riguardi del dipendente pubblico non solo la sospensione cautelare, ma anche altri provvedimenti cautelari. Sulla natura non disciplinare della sospensione cautelare del dipendente regolata dal T.U.P.I. la giurisprudenza amministrativa ha affermato che Il principio dell’immediatezza della contestazione disciplinare riflette l’esigenza dell’osservanza della regola della buona fede e della correttezza nell’attuazione del rapporto di lavoro e non consente al datore di lavoro di procrastinare la contestazione medesima in modo da rendere difficile la difesa del dipendente o perpetuare l’incertezza sulla sorte del rapporto; per tale ragione il termine entro il quale la contestazione deve essere effettuata ha carattere perentorio e produttivo dell’effetto decadenziale al suo perfezionarsi; allo stesso modo, la sospensione facoltativa dal servizio, che non è un provvedimento disciplinare avente carattere sanzionatorio, bensì una misura cautelare configurabile come atto strumentale all’adozione di eventuali successivi provvedimenti disciplinari, deve avere durata limitata nel tempo e costituisce una fase interinale che prelude alla sollecita attivazione del procedimento disciplinare (Cons. Stato, sez. III 11 luglio 2014 n. 3587 in Foro Plus).
Il secondo profilo affrontato dalla pronuncia in commento riguarda l’esimente del whistleblowing di cui all’art. 54 bis del d. lgs n. 165 del 2001 la cui ratio risiede nell’esigenza di tutela dell’integrità della pubblica amministrazione. Nel caso di specie il Consiglio di Stato ha assunto che È legittima la sanzione disciplinare della destituzione del dipendente adottata dalla Banca d’Italia per violazione del segreto d’ufficio consistente nell’aver reso disponibili, alla redazione di un programma televisivo, informazioni, documenti e registrazioni relativi all’attività di vigilanza svolta dalla Banca d’Italia, non operando la tutela ex art. 54-bis del d.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001 quando non sia segnalato concretamente e chiaramente alcun illecito, non risultando perciò le esigenze di tutela dell’integrità dell’amministrazione di cui il whistleblower, nello spirito della legge, si fa portatore.
Sull’esigenza di tutela dell’integrità della pubblica amministrazione sottesa all’istituto del whistleblowing si riporta T.A.R. del Lazio, sez. I quater sent. 7 gennaio 2023 n. 236 in Foro Plus secondo cui In materia di “whistleblowing”, il regime di tutela previsto dall’art. 54 bis del d.leg. 165/2001 avverso gli atti ritorsivi nell’ambito pubblico impiego, si applica anche in relazione alle segnalazioni di illeciti che siano connesse, non solo all’interesse all’integrità della pubblica amministrazione ma anche a interessi personali del lavoratore, dovendosene escludere l’applicazione nell’ipotesi in cui la segnalazione sia finalizzata a generare pressioni sul datore di lavoro per il perseguimento di un interesse esclusivamente personale.
L’articolo 54 bis del d. lgs. n. 165 del 2001 inserito con la l. 6 novembre 2012 n. 90 (con riguardo al profilo temporale In tema di pubblico impiego privatizzato, la tutela disciplinare dell’informatore che segnala condotte illecite apprese in ragione del rapporto di lavoro (c.d. “whisleblowing”), introdotta dalla direttiva UE 2019/1937 del 23 ottobre 2019 e dal d. lgs 10 marzo 2023 n. 24 di attuazione della stessa, non è applicabile ai fatti verificatisi anteriormente alla sua entrata in vigore (Cass. civ., sez. lav., ord. 5 aprile 2024 n. 9138 in Foro Plus; Cass. Civ., sez. VI, ord. 3 dicembre 2021 n 38204 in Foro Plus) tutela il dipendente pubblico che segnali un illecito compiuto all’interno della pubblica amministrazione di cui ne abbia avuto contezza attraverso il divieto di demansionamento, licenziamento (con particolare riferimento al licenziamento si riporta Cass. civ., sez. lav., 24 gennaio 2017 n. 1752 ne Il Repertorio de Il Foro Italiano, secondo cui È legittimo il licenziamento disciplinare intimato al lavoratore pubblico che invii ad alcuni soggetti istituzionali (prefettura, procura della repubblica e corte dei conti) una memoria contenente la denunzia di condotte illecite da parte dell’amministrazione di appartenenza palesemente priva di fondamento, configurandosi una condotta illecita, univocamente diretta a gettare discredito sull’amministrazione medesima, non potendosi peraltro configurare, nella specie, le condizioni per l’applicabilità della disciplina del c.d. whistleblowing ex art. 54 bis d.leg. n. 165 del 2001), trasferimento o applicazione di sanzioni o di qualsiasi misura avente effetti negativi come conseguenza della segnalazione del whistleblower.
Inoltre, la segnalazione ex art. 54 bis del d. LGS n. 165 del 2001 (cd. “whistleblowing”) sottrae alla reazione disciplinare del soggetto datore tutte quelle condotte che, per quanto rilevanti persino sotto il profilo penale, siano funzionalmente correlate alla denunzia dell’illecito, risultando riconducibili alla causa di esonero da responsabilità disciplinare di cui alla norma invocata (Cass. civ., sez. lav., ord. 22 maggio 2023 n. 14093 in Foro Plus). La normativa di tutela del dipendente che segnali illeciti altrui (c.d. whistleblowing) salvaguardia il medesimo dalle sanzioni che potrebbero conseguire a suo carico secondo le norme disciplinari o da reazioni ritorsive dirette ed indirette conseguenti alla sua denuncia, ma non istituisce un esimente per gli autonomi illeciti che egli, da solo o in concorso con altri responsabili, abbia commesso, potendosi al più valutare il ravvedimento operoso o la collaborazione al fine di consentire gli opportuni accertamenti nel contesto dell’apprezzamento, sotto il profilo soggettivo, della proporzionalità della sanzione da irrogarsi nei confronti del medesimo (Cass. civ., sez. lav., 31 marzo 2023 n. 9148 in Foro Plus; sul tema si richiama CORSO S. M., La tutela dei lavoratori nella segnalazione di illeciti: il punto di vista della giurisprudenza, in Foro Plus).
Già in precedenza la Suprema Corte di Cassazione, nel rimarcare il fondamentodell’istituto ha chiarito che la segnalazione ex art. 54 bis d. leg. N. 165 del 2001, infatti, risponde ad una duplice ratio, consistente da un lato nel delineare uno status giuslavoristico in favore del soggetto che segnala illeciti e, dall’altro, nel favorire l’emersione, dall’interno delle organizzazione pubbliche, di fatti illeciti, promuovendo forme più incisive (In tal senso v. Cass. 27 giugno 2024 n. 17715).
Con riferimento agli enti destinatari e ai casi considerati dalla normativa la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la disciplina del whistleblowing si applica solo agli enti considerati dall’art. 54 bis. d.leg. 30 marzo 2001 n. 165 e che ai sensi dell’art. 54 bis d. lgs 30 marzo 2001 n. 165, la disciplina del whistleblowing si applica solo ai casi che integrino gli estremi di un illecito. (V. Cons. di Stato, sent. I, 24 marzo 2020 n. Cons. Stato, sent. I, 24 marzo 2020, n. 111/20 ne Il Repertorio de Il Foro Italiano 2020).
Infine, con riguardo alla concreta applicabilità dell’istituto La scriminante del c.d. whistleblowing, dettata dall’art. 54 bis D. lg. 30 marzo 2001 n. 165, a tutela del dipendente pubblico che segnala condotte illecite di cui è venuto a conoscenza nel contesto lavorativo non si applica alle segnalazioni effettuate per scopi essenzialmente di carattere personale o per contestazioni o rivendicazioni inerenti al rapporto di lavoro nei confronti del superiore (v. Cass. sezione lavoro del 27 gennaio 2025 n. 1880 con nota di A. Palma Responsabilità disciplinare del dipendente pubblico e scriminante del whistleblowing in Foro Italiano, febbraio 2025 I, 241; sul tema si richiama anche La difficile perimetrazione dell’interesse personale del whistleblowing: dall’egoistic blowing alle esigenze di tutela organizzativa di Matteo Attanasio in Foro Plus). Dunque, La normativa di tutela del dipendente che segnali illeciti altrui (c.d. whistleblowing) salvaguardia il medesimo dalle sanzioni che potrebbero conseguire a suo carico secondo le norme disciplinari o da reazioni ritorsive dirette ed indirette conseguenti alla sua denuncia, ma non istituisce un’esimente per gli autonomi illeciti che egli, da solo o in concorso con altri responsabili, abbia commesso, potendosi al più valutare il ravvedimento operoso o la collaborazione al fine di consentire gli opportuni accertamenti nel contesto dell’apprezzamento, sotto il profilo soggettivo, della proporzionalità della sanzione da irrogarsi nei confronti del medesimo. (Cass. civ. sez. lav. 31 maggio 2023 n. 9148).